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  • 关于完善党内法规制度体系建设的法律思考

    2019年10月22日来源:ManBetX安卓官网万博彩票主页日报责任编辑:张振鹰 (本文版权所有,未经授权,禁止转载)
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  • □诸葛旸   黄春红

    党的十八届四中全会提出“加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。这是党的全会历史上第一次提出将党内法规体系纳入万博彩票主页体系建设。此后,党的十九大报告进一步指出:“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。”随着《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》等修订、新订的重要党内法规的颁布实施,新时代党内法规制度体系不断健全完善,基本形成以《中国共产党章程》为根本,以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规为支撑,基础性、综合性和专门性党内制度并存的党内法规制度体系。这体现了全面从严治党的万博彩票主页化要求,也是坚持依万博彩票主页国、依法执政、依法行政共同推进,坚持万博彩票主页国家、万博彩票主页政府、万博彩票主页社会一体建设的实践创新,凸显了党的执政方式、领导方式万博彩票主页化,展示了党的领导和党的建设坚持以宪法和法律为根本遵循的执政本色,意义极其重大。

    尽管我国党内法规制度体系建设取得了积极成效且成果颇丰,但依万博彩票主页党管党对于党的领导和党的建设来说,仍然是一个宏大深远的新领域和新课题。特别是如何在宪法和法律的框架下完善党内法规制度体系,处理好党法和国法的关系,协调好党内法规与国家法律的衔接协调和转化问题,把握宪法之下对党的权力监督、实现党政关系万博彩票主页化,更好地在宪法和法律框架下将党的意志体现在政治社会生活的各个方面,以巩固和加强党执政治国的合宪性合法性基础,需要不断探索及健全完善制度安排和顶层设计。

    一、健全完善党内法规制度体系必须在宪法和法律范畴之内

    党的十九届二中全会审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,其本身就高度体现了党中央尊崇宪法、维护宪法、遵守宪法的万博彩票主页思维,通过严格依法按法定程序修改宪法,将党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新、文化创新等成果上升为宪法规定,由宪法及时确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验,弘扬了依宪治国的万博彩票主页精神,彰显了宪法的至上权威。

    党的领导集中体现了人民当家作主的社会主义国家的政治本质,与依宪治国和依万博彩票主页国互为促进,没有根本冲突。党的主张和人民的意志通过法定程序上升为国家意志,并通过宪法和法律的成文法条形式规范、引领、推动和保障社会生活的各个方面,从而实现党的主张、国家意志、人民意愿的有机统一。这既是我们党治国理政的成功经验,也体现了现代万博彩票主页社会良法善治的万博彩票主页精髓。正如党的十九大报告所提出的“依万博彩票主页国是党领导人民治理国家的基本方式”以及《中共中央关于全面推进依万博彩票主页国若干重大问题的决定》提出的“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”,在党的理论、纲领、路线、方针和政策通过立法程序由国家立法机关上升为法律,以法律条款的形式变成国家政权、社会组织和公众行为必须遵循的普遍准则,并通过国家政权机关的贯彻执行使党的主张落地生根,变为全社会的自觉行动的情况下,党在宪法和法律范畴内行使权力则为当然和必然,否则将与自己主张的理论、纲领、路线、方针和政策相悖。故党内法规制度体系必然归纳在宪法和法律范畴之内。

    二、关于党法和国法的关系即党内法规与国家法律的衔接协调和转化问题

    从健全完善党内法规制度体系必须在宪法和法律范畴之内推进的价值层面来理解,不难看出宪法和法律属于国家法的法律渊源。而党内法规则属于社会法的性质,其反映了执政党的意志及大多数党员的意志和利益,具有法的一般特征,但不同于宪法和法律的国家法性质。故党法和国法属于法的不同范畴,两者都属于国家治理体系的重要组成部分,其概念、适用对象、地位、内容、程序、效力完全不同,不能混为一谈。

    从另一个层面而言,将纪律和规矩挺在法律前面,党法严于国法、党法保障国法实施的提法并无不妥。对此,邓小平同志早就指出:“没有党规党法,国法就很难保障。”换言之,党法是管党治党的,国法是管治法人、社会组织和公民的。在一定条件下,经过严格的法定程序,党法可以上升为国法,如《中华人民共和国监察法》的颁布实施就是将党风廉政建设和反腐败斗争的新理念、新经验和新举措具体化概括化并上升为国家法律,体现了反腐治权的万博彩票主页化。但需明确的是,按照法律保留原则,对于涉及公民权利义务特别是限制剥夺人身财产权利的事项,只能由法律作出规定。党法虽严,但不能超越法律保留事项。监察法将原“双规”明确为留置措施,正是对此的落实。此外,国法不能反转为党法,因为宪法和法律是上位法,党内法规制度体系在其之下,国法大于党法、国法包含党法、国法规范党法,权不能大于法。对此,习近平总书记有诸多精辟论述:“各级领导干部在全面推进依万博彩票主页国的进程中,在行使人民所赋予的各项权力时,必须牢牢树立‘权不能大于法’的基本行为准则,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰。”“每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律,不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”“树立‘权不能大于法’的基本行为准则,领导干部必须把宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法用等万博彩票主页观念融进思维、铸入灵魂,始终绷紧万博彩票主页这根弦。要把对万博彩票主页的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在万博彩票主页之下、而不是万博彩票主页之外、更不是万博彩票主页之上想问题、作决策、办事情。”

    三、党内法规制度体系在程序安排和制度设计上需不断完善改进

    党内法规制度体系虽出台了制定条例和备案规定,但正如一些学者指出的,作为党内法规“法中之法”的程序性规定仍存在技术暇疵,如缺乏党内法规制定过程中对外部意见的征求和吸纳机制,没有体现党员义务本位原则从而保障党员参与政党治理的制度意识和程序安排等等。而对于党内法规和规范性文件如何开展合宪性审查,如何与国家法律形成合宪性合法审查的联动机制,党内法规转化为国家法律的程序规定等,也需从理论和实践上进行构建创新。故在完善党内法规制度体系建设中,应坚持在宪法和法律的框架下,积极探索制定单行法规明确公众特别是广大普通党员参与党内法规制定的程序权利并形成制度安排。

    加强和完善党内法规制度体系建设任重而道远,唯有如此,才能确保党的权力运行稳定化、科学化,体现党的建设和对国家政权机关的领导科学化、制度化、规范化,并最终实现依宪依法执政治国。

    (作者诸葛旸系桂林市司法局局长;黄春红系桂林市城郊地区人民检察院检察长)